2012年5月5日，由中国政法大学法和经济学研究中心主办的“政府监管改革与立法评估”学术研讨会在北京花园饭店举行。本次研讨会同时也是中国政法大学法与经济学创新团队项目“中国政府监管改革——立法评估的视角”的开题论证会。来自中国政法大学、中央财经大学、中国社科院、国家行政学院、南开大学、全国人大财经委、美国通用电气公司、中国体改研究会、国家行政学院学报等高校、科研机构、立法机关、企业、媒体的20余位专家、学者、立法机关工作人员参加了本次研讨会。中国政法大学副校长张保生教授为大会致辞，代表学校表达了对法和经济学研究中心这一研究课题的鼓励和支持，并预祝本次研讨会顺利举行。研讨会发起人、主办单位中国政法大学法和经济学研究中心主任席涛教授主持本次研讨会。
张保生副校长致辞 席涛教授主持研讨会
席涛教授对与会嘉宾表示欢迎，并对中国政法大学以及张保生副校长对法与经济学创新团队项目的大力支持表示感谢。席涛教授对研讨会的主题予以了说明。他指出，中国正处于经济转型的关键时期，在现行的监管制度框架下，市场失灵和政府失灵的叠加导致一系列的经济和社会问题。法律是社会重大的制度设计和制度安排，是对社会稀缺资源的重新调整和分配，目的是给社会经济提供安全保障和稳定预期，因此尤其重要。但是，中国的框架式立法，普遍缺少对经济、社会和环境的影响评估及法律法规的成本和效益分析，即使立了法，法律只是框架性规定,本身非常原则和抽象，实践中也会遇到执法和守法的障碍。因此，应当强调实施法律法规对经济、社会、政府、企业和个人的影响评估，注重分析法律法规的成本和效益，提高法律的技术性和操作性。然而，在立法评估方面，目前我国理论界相关研究工作刚刚起步，缺少系统性，尚未建立一个可操作的理论框架，这也正是法与经济学创新团队研究的出发点。
开幕式之后，研讨会进行了主题报告和自由讨论。
项目负责人、中国政法大学法和经济学研究中心张卿副教授作主题报告。他说，立法评估是为了避免立法不当造成过高的试错成本，中国目前也有立法评估，但大都是立法后评估，而且基本上是对必要性、合法性、协调性、可操作性和实效性的评估，方法也只是运用问卷调查、召开座谈会、实地考察等，主要使用定性分析方法，很少运用定量分析方法和影响分析方法，结果是主观性评估成分较多，客观量化指标较少。而且，中国目前评估的法律法规所涉事项大都远离民众生活，民众关注度不高。国外有着较为完善的立法评估框架，在借鉴国外立法评估时，应当建立起适合中国国情的理论框架。
他认为，立法前评估主要是评估通过立法设计的重要制度和规则的约束条件（包括经济约束、制度约束等），评估立法预期对经济、社会和环境的影响。从程序上看，要求立法机关和具有立法权的行政机关按照影响分析和成本收益分析的程序制订法律法规；从实体上看，要求把参与立法、执法和守法过程的各方当事人联系在一起，实际上是把立法公正目标和市场效率目标联系在一起，把法律制度和市场约束联系在一起。因此，需要考察的问题包括两大类，一是何种政府监管措施必须进行立法评估？二是对于纳入评估范围的监管措施，应具体分析一下监管措施的预期目标和影响、可以采用的各种方案、成本和收益、分配正义、竞争、环境等几个方面的问题。在具体进行评估时，评估的指标要从两个方面进行讨论，一是经济影响，二是社会影响。他认为，在进行这一研究时，要充分发挥交叉学科的优势，运用法经济学的分析方法，完成从必要性、合法性、协调性、可操作性等定性分析到成本收益分析、成本有效性分析、不确定性分析等定量分析的转变，设置科学指标。项目团队将通过系统地分析西方监管理论在我国的适应性和应用问题，提出符合中国国情的、系统的立法评估方法，建立立法评估的相应指标、模型，并以学术专著、论文和研究报告等形式体现相关研究成果。
项目组成员、中国政法大学法和经济学研究中心徐光东副教授补充报告。他提出，自2002年格莱泽和施莱弗的《监管型国家的兴起》一文发表后，对政府监管的讨论在学界逐渐展开。随着经济社会的发展，司法方式难以解决各种市场失灵问题，需要借助政府监管的力量解决司法的不足。但是在赋予政府监管权力的同时，谁来监管监管者成为一个难题。经过研究发现，运用成本收益分析方法对政府监管进行约束，从而限制监管者的自由裁量权，是实现有效监管的重要途径。在进行成本收益分析时，可以借鉴LLSV的思路，设计指标并赋值，运用计量分析方法对法律进行评估，使其更具操作性和科学性。另外，在进行成本收益分析时，也应当考虑纳入行为主义方法，从而使其更具说服力。
张卿副教授作报告 徐光东副教授作报告
与会专家、学者针对报告里的主要观点进行了深入讨论。
首先聚焦的是立法或监管措施的必要性问题。美国通用电气公司法规部张兴祥副总监提出，现行过多的监管政策已经成为经济发展的障碍，各行各业监管措施频频出台，限制了市场本身发挥作用。中央财经大学法学院高秦伟教授认为，在立法评估时有必要说明国外政府规制改革的历史以及我国政府规制改革的情况，从而分析要不要监管以及如何监管。全国人大常委会财经委经济室李命志副主任也认为，要考虑监管和司法的平衡，划定监管的界限。南开大学法学院宋华琳副教授则从理论与实际相结合出发，指出中国的监管现状非常混乱，政事不分、政企不分等现象极其严重，因此需要对监管理论进行梳理。
对于立法评估的工具——定量分析，张兴祥副总监认为，法律中的很多因素难以通过指标量化，特别是涉及到价值判断时更是如此，另外，长期评估时如何计算金钱的时间价值也值得探讨。中国社科院法学所李洪雷副研究员也认为，定量分析存在局限性，即便在美国也难以完全不受意识形态、政治力量的影响，所以，应当综合运用定量分析和定性分析的研究方法。中国政法大学刘飞教授则提出了量化分析的可靠性问题，他认为，量化指标的设定以及各指标的赋值、权重具有主观性，量化分析实际上是拆分了的定性分析，因此进行定量分析时也要结合定性分析。
与定量分析相关的问题是数据的可得性和可靠性问题。中央财经大学欧阳日辉副教授认为，在做成本收益分析和成本有效性分析时，数据存在可得性、可靠性和连续性问题。张兴祥副总监也认为，在中国，由于信息不公开导致数据难以取得，从而影响了定量分析的可行性。
与定量分析相关的另一个问题是法律指标设计。高秦伟教授认为，评估指标涉及因素众多，因此比较难以设计。国家行政学院学报焦利副主编认为，在设计评估指标时，要权衡各指标的权重，经济指标、社会指标等要综合考虑。中国政法大学法和经济学研究中心胡继晔副教授则认为，经济学界和法学界对LLSV的指标体系态度不同，这根源于二者不同的思维方式，因此需要整合两种思维，在指标设计中需要听取法学界的声音。
对于立法评估与中国目前的政治体制以及其他现行制度相适应问题，张兴祥副总监提出，我国的现行体制是先有法律规划后有法律制定，所以应该考虑如何使得立法评估与立法规划相适应。国家行政学院法学部张效羽讲师则提到了我国目前的“执法状况检查”制度，主张将立法评估制度与现行的执法状况检查报告相结合，这样可以利用现有平台，为制度实施提供便利。
对于立法评估机构，高秦伟教授提出，国外有专门的立法评估机构（例如OIRA），我国是否也需要这一机构值得讨论。中国体改研究会公共政策研究中心雒亚龙副主任也指出，应当考虑谁来做立法评估，无论是自设评估部门还是通过招标聘请第三方进行评估，都会涉及到一些具体问题，需要进一步讨论。
对于研究目标，欧阳日辉副教授认为，项目成果可以分四个层面：翻译西方相关著作；文献综述性论文；实证分析论文；专著。在选择研究对象时，全国人大常委会财经委经济室李命志副主任认为，应当选取具有代表性的法律、制度，这样研究成果才更具意义。时红秀教授提出，应结合政府需求，以“有限目标，重点投入”为原则，做几个具体领域的评估。刘飞教授、李洪雷副研究员、宋华琳副教授、胡继晔副教授也持相同观点。国家行政学院学报焦利副主编从期刊杂志读者偏好的角度提出建议，认为选择具有代表性的对象进行评估的话，成果将更具影响力。
立法评估需要考虑的其他因素也是与会专家学者深入讨论的一个话题。这些因素中，有共性的因素，也有与中国国情相关的因素。共性方面，高秦伟教授提出，在评估时应当涉及经济、政治、社会、心理等综合知识。李命志副主任也认为，立法评估应当运用多学科知识，缺乏综合知识将会限制学者在经济生活领域法律的立法过程中的作用。
与中国国情相关的因素方面，中国体改研究会公共政策研究中心雒亚龙副主任指出，目前我国各部委也在做立法前评估，但是比较零散，相关部门在决定是否做评估时考虑众多因素，如部门力量对比、是否对其有利、预算约束等，而且各部门会根据自己利益做判断，从而得出不同的评估结论。李命志副主任结合自己在工作中的体会，分析了目前我国立法评估选取的法律不具有代表性的原因——部门利益难以协调。另外他还提出，法律是动态的，因此不应当过分强调对立法前评估和立法后评估的区分。
李命志副主任发言 时红秀教授发言
席涛教授对本次研讨会进行了总结。他指出，通过深入研讨，本次研讨会达成了四点共识：一是，评估内容的一致性。评估对象应当选取社会关注高的法律，例如涉及收入分配、社会保障、劳动关系、预算收支的法律。二是，评估方法的一致性。要将定性分析与定量分析相结合，过多定量分析会忽视传统法学强调的公平、正义，而过于强调定性分析又缺少数据支持，科学性不足。三是，评估的客观性。在进行立法评估时要排除干扰因素，这样才能保证评估的准确性。四是，我国法律存在大量授权性规定，这些规定大都是在交织着诸多部门利益、立法难以达成一致的情况下为谋求法律顺利通过的权宜之计，这些授权性规定掏空了法律的核心内容。因此，立法评估的目标应定位于减少法律的不确定性以及限制行政机关的自由裁量权，从而做到减少直至消除我们“不知道的法律”，最终提高法律的技术性和操作性,用法律保障中国经济社会的安全和稳定。
部分嘉宾合影
