席涛 中国政法大学法与经济学研究中心

2008年2月28日

根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号)第六点第17条第一次规定，“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”国务院已经开始了研究探索立法成本效益分析和立法后评估制度，及时跟踪有关法规、规章的实施效果。国务院法制办组织了立法成本效益分析培训班，并邀请欧盟专家介绍了欧盟及其成员国的立法成本效益分析制度，组织有关地方和部门法制机构干部考察了国外立法成本效益分析制度；已经在有关部委和有关省市开展立法后评估制度研究，选择社会关注程度高的几部行政性法规和部委规章、地方性法规和政府规章，进行立法实施效果评估，拟在此基础上总结实践经验，在条件成熟后，逐步使之制度化规范化。今年，我国将会全面开展立法的成本效益评估，该项立法制度的建立，不仅仅是对立法工作的创新与完善，更是中国立法史上的一次制度性、程序性、方法论的伟大革命，具有里程碑的重大意义。

立法后评估，通俗地讲就是“立法回头看”，它区别于执法检查，关注的是立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强，以及立法的实施效果好不好等问题。通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法规的实际运行状况，对行政法规进行必要的修改、补充或废止，提供客观依据。

国务院2006年首次进行立法后评估试点的是《信访条例》、《艾滋病防治条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《个人存款账户实名制规定》、《劳动保障监察条例》和《特种设备安全监察条例》6个行政法规。国务院法制办通过此次行政法规立法后评估试点，摸清了一些政府在实施这些法规过程中暴露的问题，有些是需要在立法层面加以完善的。

地方首次进行立法后评估试点，包括上海市2005年6月启动的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法跟踪评估工作，这是自上海1979年依法行使地方立法权以来，首次评估立法项目；海南省2005年9月对《海南省红树林保护规定》进行立法跟踪评估活动，这是海南省自1988年依法行使地方立法权和经济特区立法权以来，首次进行的立法“回头看”；四川省首次立法效果评估2006年3月启动，《四川省阆中古城保护条例》成为首个被“回头看”的地方性法规。全国所有省市（较大的市）从2005年起先后开展了立法后评估，而且都是首次评估，这既有探索性，也极富挑战性。

重庆市政府重大决策程序规定（重庆市人民政府令2005年第189号)，第二十条规定，提交政府全体会议或者政府常务会议审议的决策事项，应当报送：经进行成本效益分析的，应当同时报送分析报告。沈阳市人民政府规章制定办法 （沈阳市人民政府2006年第58号令）第二十四条 报送市人民政府法制机构审核办理的规章草案应当包括：制定规章的成本效益分析报告。

更为值得重视的是，《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》第十九条规定：起草法规和省政府规章，应当进行立法成本效益分析。为了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》的要求，从2008年起，政府各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益分析，对需要进行修改的规章进行实施情况的评估，并在报送立法项目时，将该项目的立法成本效益分析报告或者规章实施情况的评估报告一并报送。省政府在确定当年立法计划时，将对已经进行立法成本效益分析或者规章实施情况评估的项目予以优先考虑。鉴于立法成本效益分析和规章实施情况评估是一项新的工作，其内容涉及立法技术、制度背景和社会环境等多个层面，尚处于实践、探索阶段，海南省政府制定并发布了《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》琼府办〔2007〕130号。可以说，海南率先对政府立法实行成本与效益分析制度，无疑为我国建立健全立法的成本效益分析评估制度，提供了示范效应，填补了立法空白。

为了建立我国立法对经济、社会和环境的影响以及立法成本效益评估制度，评估立法成本、执法成本和社会成本，评估立法的经济效益和社会效益，我们提出以下建议：

第一，建议在条件成熟时，修改《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中的有关条款，建立提议、制定、事后评估行政法规和规章的评估分析制度。这一点对提高行政法规和规章的客观性、公正性、透明度、信息量、公众参与性，改进行政法规和规章的质量，提高监管的效率，是极为重要的。

《行政法规制定程序条例》（国务院令2001年第321号）第十六条规定，“起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。”《规章制定程序条例》（国务院令2001年第322号）第十七条规定，“规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见情况等作出说明。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。”

上述无论是行政法规制定规定，还是规章制定规定，同送审稿一并报送的只是说明，说明中都没有规定制定行政法规和规章的经济、社会和环境影响评估分析，没有成本效益评估、成本有效性分析和评估。建议在国务院现在进行试点的基础上，如果条件和时机成熟，修改这两个规定，增补有关对社会、经济和环境影响评估分析、成本效益评估分析、定量分析的规定，提高立法质量。立法需要支付成本，更要产生效益，增进公共福利。因此，法律法规产生的效益能够证明为其支付成本的正当性，这既是制定行政法规和规章的必要前提，也是行政法规和规章生效后成本效益评估绩效的衡量标准，更是法律法规制度安排的重要原则。

我们现在无论是监管机构（银监会、证监会、保监会、电监会）、还是有监管权力的部委（环保局、建设部、商务部、劳动社会保障部等），可能都没有立法成本、立法效益这样的评估体系和核算指标。政府部门、专家学者、新闻媒体在评论政府职能转型和建设服务型政府时，多用“大政府、小政府”、“政府不到位、政府越位、政府错位”等较为模糊的定性概念，较少从立法的程序、工具、方法上进行分析。建立提议、制定、事后评估行政法规和规章的评估分析制度，促使行政法规和规章在制定时，就能够对要建立的制度和解决的问题有深入的调查、透彻的把握、深刻的分析，促使评估行政法规和规章时，能够对经济、社会、环境的影响进行客观的评估，量化成本和效益，不能量化的使用成本有效性分析，提高立法质量，扩大社会福利。

第二，建立法律对经济、社会和环境影响评估分析和成本效益评估分析的原则和程序。我国在立法、修法和废法的议程中,缺少法律对经济、社会和环境的影响评估分析的背景文件，也就没有客观的定性、定量基础上的法律条款的判断标准。因此，全国人大常委会立法审议过程中,审议时很难达成一致,或者审议通过而变成一部原则性、授权性的法律。

如审议《企业破产法》时, 2004年6月和10月分别进行一审和二审,委员们对劳动债权和银行担保债权的清偿顺序争议较大。但选择劳动债权或银行担保债权孰为优先偿还的清偿顺序，并没有客观深入的评估劳动债权和银行担保债券的具体数据，也没有评估对经济、社会的影响，一直在定性问题上争论。直到立法各方基本同意新老划段的立法规定，2006年8月提交三审,时隔两年。

再如2005年10月通过的《证券法》,在分业经营与综合经营的金融体制选择时，并没有深入论证如果选择了综合经营的体制，如何建立金融业综合经营之间风险隔离的防火墙，如何建立金融业综合经营体制下的协调机制。由于论证的不充分，最后通过的《证券法》仍然坚持了分业经营、分业监管的金融体制，但为了适应金融业发展的新情况新问题，为发展综合经营预留了空间，授权性条款约30多处,削弱了法律本身的威严和强制性。

再如2007年通过的《反垄断法》，反垄断法建立的禁止垄断行为的三大制度，都涉及垄断、价格、销售量、市场份额、市场集中度，而这些都是具体的数量指标，一个经营者的市场份额占到市场份额的百分之多少，就具有垄断地位？各个产品、各个行业由于生产和消费的不同，是否以相同的市场份额还是以不同的市场份额，划分垄断地位标准？这些指标的量化与规定，是反垄断法的基础。在这些指标的量化和规定下，进一步涉及反垄断法规定的审查经营者集中的因素，包括经营者集中对市场进入和技术进步的影响、对消费者的影响、对国民经济发展的影响等。经营者认为经营者集中并没有排除和限制竞争，就必须能够证明集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益。这些规定，如果没有相关市场数据支持、如果没有相关市场细分下的市场份额标准、如果没有依据这些数据建立的经济模型分析标准得出的有关垄断市场份额、市场集中度的数据，那么又如何能够证明集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响呢？因此，反垄断法是一部技术性、操作性、量化性很强的法律，需要市场经济竞争结构的理论支持，更需要市场生产、销售、价格、市场份额、投资、消费、国内生产总值等等数据支撑，建立市场经济数据库，是执行反垄断法、是制定相关反垄断指南大当务之急。

因此，完善社会主义市场经济的法律体制,提高立法的质量,加强法律的量化性条款和可操作性,关键是要对法律建议时的制度环境和经济环境有深刻的分析和论证，把握法律出台的条件和时机。条件和时机，客观地讲，就是经济社会环境，就是这个环境中生活着的政府、企业、个人和其他组织，他们对法律的认知、接受和遵守程度，决定了法律的成败。从这个意义上说,提交立法草案的同时,能够一并提供一个该法对经济、社会和环境影响分析的背景报告,并且使之程序化和制度化,有助于提高我国的立法质量，建设以人为本的和谐社会。

第三，建立政府评估立法的成本—效益分析的原则和程序。一件法律法规的实施，它会影响到不同级别的政府、不同规模的企业、不同岗位的就业和不同收入水平的个人。因此，要具体而详细的分析法律法规对经济产生那些影响，包括就业、物价、经济增长、财政、环境和生态。要界定成本、效益的概念和范围，如果通过成本—效益分析，法律法规并不产生社会净效益，说明政府没有监管这方面的必要。成本—效益分析的原则，将政府法律法规建立在科学量化分析的基础上，符合政府市场监管职能。另一方面，政府部门每年对已经生效的法律法规进行评估。法律法规是行政机关依法行政的依据，它既有规范标准又有操作程序。部门对生效的法律法规进行评估，评估包括分析执行行政法规和规章产生的成本和取得的效益；分析行政法规和规章的那些条款变成了经济发展的障碍；分析行政法规和规章同法律相抵触或者行政法规和规章之间矛盾等问题。政府部门的制订、执行、评估、修正和废止法律、行政法规和规章，应该成为立法工作的一个统一整体。如果缺少了评估法律、行政法规和规章这一必要的程序，就无法知道政府部门是如何依法行政的；也无法清楚法律、行政法规和规章对经济起到了促进作用还是阻碍了经济发展。

中国正在建立和完善市场经济体制，改革的艰巨性、复杂性和长期性，是世界上任何一个市场经济体制国家没有经历过的。国务院法制办今年已经开始了监管影响分析和评估方面的试点工作，这需要一个实践过程，需要一定经验积累，需要培养专业人才。同时，我们应该梳理我们的法律、行政法规和规章，保持法律、行政法规和规章之间的一致性、协调性和前瞻性。更重要的是，一定要把握法律法规的立项、制定、修改、废止的条件和时机，加强论证、分析和评估，使每一件法律法规，切实发挥保障中国稳定和发展的制度功能。

中国政法大学法与经济学研究中心，主要研究、探索和讨论立法对经济、社会和环境影响的评估分析、立法、执法和守法的成本效益评估。我们已经系统研究了美国、欧盟、经合组织（OECD）关于对经济、社会和环境影响的评估、成本效益评估和衡量标准的立法制度、法律文件；2004年至2007年六次与美国立法机构和欧盟委员会共同讨论立法成本效益评估机制和模型；发表了有关立法成本效益评估分析方面的研究论文、研究报告、法律译文公80多篇；先后参与了全国人大常委会、国务院法制办、国务院部委、地方人大和政府大量的法律法规的起草、论证、讨论和修改工作。目前，我们正在研究国务院部委、地方省市试点立法后评估成本效益的评估报告，在总结试点的基础上，已经初步建立了中国立法对经济、社会和环境影响评估分析、立法成本效益评估分析的指标体系。