2007-12-25 17:24:09

2007年12月，江西省人大常委会主任会议通过了《江西省地方性法规质量评价办法》（以下简称《办法》）。《办法》对地方性法规质量评价的内涵、适用范围、评价主体、评价程序、评价标准等作了较为详细的规定。《办法》是我省开展地方性法规质量评价的制度性文件，也是我国第一部关于地方性法规质量评价的规范性文件，填补了我国规范法规质量评价工作的空白。它的诞生，标志着我省开展地方性法规质量评价工作走上了规范化、制度化、程序化的轨道，对于促进我省科学立法、民主立法，提高地方立法质量具有重要的意义。

时代呼唤《办法》出台

十一届三中全会以来，我们国家坚持小平同志“一手抓经济建设，一手抓法制建设”的指导思想，我国的法制工作尤其是立法工作取得了举世瞩目的成就。党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。2000年3月15日，《立法法》的颁布，彰显着我国的立法工作走过了一条由简单到成熟、循序渐进，逐步规范的发展之路。一个以宪法为统帅，部门齐全、数量适度，内在统一，外在协调的中国特色社会主义法律体系基本形成，在国家和社会生活的基本方面实现了有法可依。自1979年修改的《地方组织法》重新赋予地方权力机关享有地方立法权以来，我省的地方立法工作和国家立法一样，生机勃勃，成绩斐然。截止今年10月底，我省共通过和批准地方性法规408件，在加速推进立法进程的同时，立法工作者的立法理念也在不断地发生嬗变。一是从注重立法数量和速度向注重立法质量和效益方面转变；二是从注重经济立法向经济立法和社会立法并重方面转变；三是从偏重赋予行政管理部门权限向注重既赋予行政职权，同时明确执法责任方面转变，加大了对公权力约束力，实现了权力与责任的对等；四是从注重制定新法，向立、改、废并举方面转变，适时修改、废止与经济、文化、社会发展不相适应的法律、法规；五是从注重单纯的立法向注重立法与执法相结合，建立立法工作的“自我纠错”机制方面转变。然而，面对立法数量的不断增加，立法环境的变化，以及影响立法质量因素的叠加，立法工作也出现了一些情况和问题，主要是：

1.有的法律、法规由于立法时间的过于滞后，削弱了立法的规范作用。

2.由于深入调研不够、理论基础不扎实，对事物的发展趋势、规律分析、预测不准，影响法律、法规的导向作用。

3.有的地方性法规照搬照抄国家法律、行政法规、外省地方性法规的内容较多，难以起到对国家法律拾遗补缺的作用。

4.有的法律、法规条款规定得较原则，操作性不强。

5.在现有制定的法律、法规中，真正能够推动经济与社会又好又快发展的不多。

6.由于部门的利益之争，影响了立法目标的实现；或者缘由体制的摩擦，造成了立法执行的困难。

7.法律、法规制定后在实践中是否可行，条款制定得是否科学，迄今仍没有一个较为系统的评价与检测办法等。如果这些问题不引起重视，立法质量和立法效益将会大打折扣。

有鉴于此，有的人认为，我们现在已经进入了立法的后时期，应当更加关注立法质量和效益，更加注重对立法质量的检测。对立法质量进行评价，是立法后时期的抉择。

进行法规质量评价，既是对立法的合法性、合理性、针对性、可操作性等进行检测，也是根据实际情况对立法的再次校对，同时是立法工作者进行自我检查、自我解剖、自我监督、自我完善的过程。从世界范围来看，自上个世纪80年代中期，欧盟就启动了改善立法质量的各项计划，后来要求各个成员国进行立法效果评估。法国从1993年起，总理要求所有的法律、条例都要进行立法评估。德国联邦内政部组织人员编写了立法效果评估手册和相关的专业手册，来推广立法效果评估的方法。从我国的情况来看，据不完全统计，近年来，上海、山东、北京等10多个省市相继开展了立法质量评价工作。国务院法制办今年选择了6个行政法规在全国范围进行立法质量评估。江西省人大法制委、省人大常委会法工委在2005年开展了《江西省促进发展新型墙体材料条例》的立法质量评估活动。立法质量评价是一项具有开创性的工作，既严肃，技术性又很强。除了涉及法规实施的制度背景和社会环境等层面外，立法质量评价本身也是一个系统工程，涉及到评价的主体、内容、程序、方式、标准、法律效果等。对此，全国目前还没有一个制度规范，各地都在探索中。为了进一步推动我省立法的民主化、科学化，扎实做好立法质量评价工作，江西省人大法制委从前年开始，将起草地方立法质量评价办法作为一项重要工作，摆上议事日程，积极着手了一些前期准备工作。可以说，《办法》的出台，是时代的呼唤，顺应了立法工作的潮流。

制定《办法》殚精竭虑

为了奠定制订地方性法规质量评价办法的理论基础，2006年5月，江西省人大法制委组织有关人员，就《地方立法质量标准问题研究》开展专项课题研究，并获得了省社科规划办的立项批准。在查阅众多资料，借鉴一些优秀的科研成果，运用大量数据和图表进行分析的基础上，课题组成员撰写了约4.5万字的研究报告，从四个方面进行了系统研究：一是阐述地方立法质量及其标准的基本原理，进而指出研究地方立法质量标准的意义。二是深入剖析江西省地方立法质量的现状及成因。三是比较借鉴当代西方国家的立法质量及其标准。四是系统地论述地方立法质量标准体系的内涵。该项课题成果为起草地方立法质量评价办法提供了一定的理论依据和参考材料。课题研究报告在有关刊物刊登后，在全国产生了一定的影响，有关部门和单位均来电来函索取。在此基础上，起草人员起草了《江西省地方性法规质量评价办法（草案）》。为了集思广益，使草案草稿的内容制定得科学、具体、可行，2006年10月下旬，江西省人大法制委邀请省直有关部门的专家就草案草稿召开专家论证会。与会人员对草案草稿制定的必要性、可行性和科学性给予了充分的肯定，并提出了许多中肯的、具有建设性的意见。根据会议意见，起草人员对草案进行了认真修改。同时，鉴于有的省已开展立法质量评价活动，为学习、借鉴外省开展立法质量评价的有益做法和成功经验，2007年6月，江西省人大法制委派员赴外省进行学习、考察。今年上半年，起草人员又将草案征求意见稿印送有关单位，多方征求修改意见。尔后，省人大常委会法工委和省人大法制委分别召开会议，对草案进行了讨论、审议。在综合各方面的修改意见的基础上，起草人员进行认真筛选、吸纳，反复修改、先后共13易其稿，形成了现在的《办法》，共25条。

《办法》内容科学具体

《办法》坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持《宪法》和《立法法》规定的基本原则，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，结合地方立法实际，力求准确把握地方立法的规律和特征，对立法质量评价办法作出了较为详细、具体、全面的规范。为了使立法质量评价与执法检查相区别，《办法》将立法质量评价的标准定位于立法中的制度设计是否合理、合法，立法内容是否有针对性，法规条款是否有操作性，以及立法的实施效果怎样等。在此基础上，通过对这些问题的评价，希望能够比较全面、准确地把握地方性法规的实际运行状况，为地方性法规进行必要的修改、补充或者废止，提供科学、客观的依据，为检验立法的质量和效益提供制度保障。《办法》明确了评价的主体。《办法》第四条规定：“省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会可以根据工作需要，组织实施地方性法规质量评价工作。”同时，《办法》为增强可操作性，明确法规质量评价的作用，分别规定了法规质量评价的程序、评价方式和评价的结果。

地方性法规的质量评价标准，应当是衡量和评价地方性法规质量优劣程度的准则。《办法》根据地方性法规自身所必须体现出来的一些最基本的特性和内涵，从地方立法的阶位特性，法规所应具备的一般特点，以及地方性法规的作用，将地方性法规质量评价标准分为法理标准、地方性法规自身特征标准、实效性标准和技术性标准四个层次。

（1）关于法理性标准。从法理学的角度来看，地方性法规作为上层建筑的范畴，应当体现统治阶级的意志，符合本国的政治制度，同时具备法的一般功能和价值特征。《办法》对立法质量评价标准在法理性层面，分别规范了政治性标准、合法性标准、自由标准、秩序标准和正义标准。

（2）关于实效性标准。立法不仅仅是单纯制造法律的行为，其最终目的是为了使制定出来的法律在实践中发挥作用。同时，地方性法规作为地方国家权力机关制定出来的特殊公共产品，其产生也是特定资源的投入与产出过程，应该有一个效益问题，包括社会效益和经济效益。《办法》关于立法质量评价标准在实效性层面，对立法的社会效益和经济效益进行了规范。

（3）关于地方性法规自身特征标准。目前，地方性法规大致可分为三类，一是对国家法律进行补充、细化类的实施性法规；二是在国家没有立法的前提下，根据本地政治、经济、文化、社会与自然等实际情况而制定的创制性法规；三是国家不可能立法，只能根据本地情况，制定的自主性法规。经过多年的理论探索，大家较为普遍的看法是，从地方性法规自身属性的特征出发，应当包括不抵触标准、特色标准和可操作性标准。《办法》对上述三个标准进行了规定。

（4）关于技术性标准。立法是一项技术性、科学性都很强的工作。地方性法规必须遵循一定的技术规范。考虑到《江西省立法技术规范》对地方立法的技术和形式作了一定的规定，《办法》关于地方性法规质量评价标准从技术层面，只规范了地方性法规的名称、语言、体例三个方面的内容。（供稿：周雍）

来源：省人大常委会法工委经济法规处

我国首个关于地方性法规质量评价工作的规范性文件出台

2007-12-25 17:26:54

2007年12月10日,江西省第十届人大常委会主任会议通过了《江西省地方性法规质量评价办法》（以下简称《办法》）。《办法》是在立法数量不断增加，立法环境发生变化，影响立法质量因素叠加；世界上一些国家启动了立法效果评估；国务院法制办和全国１０多个省市相继开展了立法质量评价工作，但目前还没有一个制度规范，各地都在探索的大背景下出台的。《办法》坚持宪法和立法法规定的基本原则，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，结合地方立法实际，对地方性法规质量评价的内涵、适用范围、评价主体、评价程序、评价标准等作了较为详细的规定。希望通过对立法中的制度设计是否合理、合法，立法内容是否有针对性，法规条款是否有操作性，以及立法的实际效果如何等的评价，企求能够比较全面、准确地把握地立性法规的实际运行状况，为地立性法规进行必要的修改、补充或者废止，提供科学、客观的依据，为检验立法的质量和效益提供制度保障。

《办法》是江西省开展地方性法规质量评价的制度性文件，也是我国第一部关于地方性法规质量评价的规范性文件，填补了我国规范法规质量评价工作的空白。它的诞生，标志着江西开展地方性法规质量评价工作走上了规范化、制度化、程序化的轨道，对于促进全省科学立法、民主立法，进一步提高地方立法质量具有重要的意义。（供稿：董立新 周 雍）

来源：省人大常委会法工委