6月8日，国务院公布了《汶川地震灾后恢复重建条例》（以下简称《条例》），并自公布之日起施行。《条例》将灾后恢复重建工作纳入法制化轨道，为科学持续地帮助灾区群众重建家园提供了重要依据。

一、《条例》的四大亮点

《条例》在以下四个方面十分引人注目：

（一）充分听取群众意见

《条例》规定：编制地震灾后恢复重建规划，应当吸收有关部门、专家参加，并充分听取地震灾区受灾群众的意见；重大事项应当组织有关方面专家进行专题论证。

震灾区内的城镇和乡村完全毁损，存在重大安全隐患或者人口规模超出环境承载能力，需要异地新建的，地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织有关部门、专家对新址进行论证，听取公众意见，并报上一级人民政府批准。

（二）明确对废墟现场清理保护的规定

《条例》规定：对地震灾害现场的清理，应当按照清理保护方案分区、分类进行。清理出的遇难者遗体处理，应当尊重当地少数民族传统习惯；清理出的财物，应当对其种类、特征、数量、清理时间、地点等情况详细登记造册，妥善保存。有条件的，可以通知遇难者家属和所有权人到场。

（三）强调赈灾款物的社会监督

《条例》规定：公益性社会团体、公益性非营利的事业单位作为受赠人的，应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受政府有关部门、捐赠人和社会的监督。地震灾区的各级人民政府应当定期公布地震灾后恢复重建资金和物资的来源、数量、发放和使用情况，接受社会监督。任何单位和个人对地震灾后恢复重建中的违法违纪行为，都有权进行举报。

（四）毁损严重设施如有重大工程质量问题将追究相关责任

《条例》规定：对毁损严重的基础设施、公共服务设施和其他建设工程，在调查评估中经鉴定确认工程质量存在重大问题，构成犯罪的，对负有责任的建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位的直接责任人员，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由县级以上地方人民政府建设主管部门或者其他有关部门依照《建设工程质量管理条例》的有关规定给予处罚。涉嫌行贿、受贿的，依法追究刑事责任。

二、《条例》与《物权法》的衔接

国务院此次出台《汶川地震灾后恢复重建条例》，可以说非常必要、非常及时，而从条例的内容上看，也是非常系统、非常全面，充分体现出中央政府对灾区的深切关怀。当然，毕竟制定《条例》的时间十分紧迫，而且不同地区遭灾程度情形不一，例如北川和都江堰就有较大不同：一个是几乎全毁，一个是部分毁损。所以，对于灾后重建中相对细节性的一些方面，《条例》并没有深入探讨。比如说，灾区人民的住房重建问题，《条例》就没有作详细的规定。

住房重建是灾区人民十分关注的问题，随着抗震救灾工作的不断进行，这个问题将逐渐成为灾后恢复重建的重点和热点。《条例》虽没有专门就住房重建问题作详细规定，但也并非没有涉及，而是对其作了原则性的规定。

《条例》第二十五条规定：“国务院发展改革部门会同国务院有关部门与地震灾区的省级人民政府共同组织编制地震灾后恢复重建规划，报国务院批准后组织实施。地震灾后恢复重建规划应当包括地震灾后恢复重建总体规划和城镇体系规划、农村建设规划、城乡住房建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾和生态修复规划、土地利用规划等专项规划。”

也就是说，住房重建作为灾后恢复重建规划的一个部分，由相关部门共同组织编制。而将《条例》与《物权法》联系起来的，则是《条例》第二十七条第二款的规定：“ 编制地震灾后恢复重建规划，应当遵守法律、法规和国家有关标准。”《条例》之所以特别强调编制地震灾后恢复重建规划要依法进行，有其深意在里面，而不仅仅是一个准用性的法律条文。

具体到住房重建来说，编制住房建设规划应当遵守的一个最重要的法律，就是《物权法》。

第一，关于农村住房建设规划。《物权法》中有这样的规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”因此，各级政府可能会统筹考虑，采取相应的措施帮助村民恢复重建。

第二，关于城镇住房建设规划。城镇住房建设规划可能要相对复杂一些。

这次地震，汶川、北川等地区受灾最为严重，县城几乎夷为平地，据报道说北川县城将会选择迁址。对于将要迁址的城镇的住房建设，国家应该会有统一的安置。

还有一些城镇，比如什坊、都江堰等，受灾相对要轻一些，其原址的安全系数也相对较高，因此迁址的必要性比较低。对于这些城镇，原地重建可能是更好的选择。

但是，原地重建的主体是谁？是居民自建，还是政府统一重建？这时就面临着物权法的挑战。对城镇居民来说，其房屋可能塌了，但其房屋之下的建设用地使用权依然受着物权法的保护。

如果居民自建，那么有可能与政府的住房建设规划不符。如果政府统一重建，统一安置，则涉及到新房的分配问题，如果分配不公，不少居民可能会拒绝接受政府的安置，从而产生纠纷。这并不是杞人忧天，从5月23日成都市人民政府发布《成都市人民政府关于做好都江堰市城镇居民住房灾毁救助安置工作的意见》以来，已经引发了不少争议。

《安置意见》的主要内容是：

1、对因地震毁坏的私房，将采取住房实物救助或货币救助两种方式。自愿申请住房实物救助的，由政府向每户受灾家庭提供建筑面积为70平方米的救助安置住房。如果放弃住房实物救助，按照政府向受灾家庭提供70平方米救助安置房、每平方米2000元计算，给予每户14万元货币救助。

2、自愿申请并接受住房实物救助或货币救助的，原房屋、土地权属自行终结。

《安置意见》没有提及如果不放弃损毁房屋的产权和土地使用权，将会得到什么样的救助。而让很多居民更担心的是，政府会不会再出台强制居民接受安置的政策，也就是说，居民可能必须放弃房屋的产权和土地使用权。如果这样，就出现了安置政策和物权法的冲突。

部分居民不愿接受救助的根本原因，还在于《安置意见》存在的缺陷。一是《安置意见》没有提及将在何处重建，后来报道说拟在都江堰城区之外选址修建安置房，这就让许多居民不愿离开原来城区的好地段；二是《安置意见》采取70平方米一刀切的做法，让原居住面积大于70平方米的居民利益严重受损。

实际上，《安置意见》出台非常匆忙，其制定程序也存在缺陷：一是没有听取群众意见；二是作为灾后恢复重建规划的组成部分，编制主体不应该是成都市政府，其生效也不应该以成都市政府的批准为依据，而应该包含在灾后恢复重建规划中，报国务院批准后组织实施。因此，根据国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，《安置意见》的合法性已经值得商榷。

总而言之，灾后恢复重建是一项浩繁而持久的工程，必须严格遵守《汶川地震灾后恢复重建条例》的相关规定，将每一条落到实处，同时，严格遵守国家其他法律、法规的规定，真正做到依法重建。只有这样，我们都能取得抗震救灾的最终胜利。

彭雪峰

06级法律与经济学硕士研究生